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Por primera vez en la ciudad

En ruedas de prensa, boletines, espectaculares y estrategias de comunicación, gobiernos del Área Metropolitana de Guadalajara buscan colocarse a la vanguardia de la participación ciudadana: ¿se trata de un buen uso de la mercadotecnia o de un ejercicio real  que involucra a sus habitantes?

Por JUAN IGNACIO OROZCO SEIFERT /

Ilustración: INÉS DE ANTUÑANO

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En la explanada del Parque Agroecológico de Zapopan, bajo unos toldos hay varias mesas y otras tantas sillas. Ahí se han reunido representantes de la Dirección de Participación Ciudadana, asesores del municipio de Zapopan e integrantes del Instituto Metropolitano de Planeación (IMEPLAN). Hay casi tantos servidores públicos como ciudadanos que se han enterado de la consulta y vienen a exponer lo que para ellos son los grandes problemas de su barrio, de su ciudad; al menos eso esperan los organizadores. En cada una de las mesas las opiniones de los participantes se plasman en cartulinas, para luego, problema por problema, pensar en posibles soluciones. El diálogo va de los participantes al moderador que tiene el rol de organizar, relacionar e interpretar los comentarios. Más allá del problema de la cuadra, lo que se busca es tener una mirada a los problemas del todo el municipio, o incluso de toda la ciudad. Se trata de un plan de desarrollo metropolitano, enfatiza el moderador.

 

Cuando se buscan las "causas profundas" del exceso de basura en las calles, del uso irracional del agua o de la inseguridad, “la falta de educación y cultura” son constantemente señaladas. El pésimo estado del sistema de transporte también es recurrente en todas las mesas. La información recolectada a partir de esta serie de foros de consulta barrial llevados a cabo conjuntamente por el IMEPLAN y por los gobiernos municipales desde el jueves 5 de mayo y que finalizará el 30 de agosto de 2016, será utilizada, aseguran ellos, para forjar desde la población las políticas públicas necesarias para la creación de una ciudad "tal como la pensamos". Las políticas públicas serán plasmadas en el Plan de Desarrollo Metropolitano 2042, e implementadas, si se logra su aprobación en el pleno de los municipios del Área Metropolitana de Guadalajara.

 

Ignacio Román, economista e investigador del ITESO, funge como uno de los moderadores del foro y opina que "una democracia no puede ser tan sólo participativa, también tiene que ser deliberativa". Mauricio Maldonado, asesor del municipio de Zapopan e investigador en temas de desarrollo, comenta que un gran reto que tienen como gobierno radica en que la falta de resultados inmediatos puede mermar el entusiasmo de los asistentes. La participación ciudadana es compleja ya que requiere una inversión de tiempo, energía, ilusión y motivación de las personas. Al clausurar el ejercicio, el Maestro Rodolfo Flores, director de Participación Ciudadana en Zapopan, siguiendo al pie de la letra el protocolo, agradece en un primer momento el apoyo del presidente municipal Pablo Lemus; luego, la presencia de los ciudadanos, recordándoles que forman parte de un proceso histórico, de un gobierno "en donde la gente manda." Antes de que los asistentes abandonen el parque,  un señor de gorra y  bigote grueso, que había mostrado en una de las mesas un profundo entendimiento de las dinámicas de su colonia, regresa a su puesto de raspados, aprovechando la oportunidad de que las personas se mueren de calor.

 

 

La participación a examen

 

"En la democracia directa te consultan pero luego no pasa nada. Nosotros estamos planteando seriamente la democracia interactiva. Esa es nuestra propuesta y postulado que está plasmado en el concepto de la gobernanza. Mientras eso no exista, todo lo demás son sesgos de democracia", asegura Margarita Sierra en nombre del Congreso Ciudadano de Jalisco, organización que preside actualmente. Desde el otro lado de su escritorio me explica que fue necesario picar piedra durante muchos años para que sus reclamos fueran escuchados. Margarita entró en dificultades con algunos miembros del Congreso Ciudadano cuando aceptó participar con el gobierno y colaborar con algunos funcionarios: "porque de otra manera no se iba a hacer nada", concluye.

 

Margarita Sierra pertenece a una generación de personas que ha construido las bases de lo que hoy es la ciudad. Dirigió la Feria Internacional del Libro (FIL) por 15 años y trabajó en la Universidad de Guadalajara en radio y la televisión. Desde hace más de 12 años, forma parte del equipo de la Universidad de Medios Audiovisuales (CAAV), del que actualmente es socia y directora. Es ahí donde se lleva a cabo esta entrevista. Además es fundadora y miembro del Congreso Ciudadano de Jalisco (CCJ), una organización ciudadana "que tiene como objetivo la generación de información, capacitación, participación y ejercicio de los derechos ciudadanos de distintos sectores, para contribuir en la construcción de una sociedad justa e igualitaria". El CCJ trabajó en la parte legislativa, en colaboración con el Observatorio Legislativo del ITESO e Indatcom -una empresa de comunicación digital- para crear la plataforma digital haz tu ley, que busca impulsar la "democracia interactiva": un esfuerzo por acercar a ciudadanos y gobernantes. Actualmente Margarita Sierra es presidenta del Consejo Municipal en el Ayuntamiento de Guadalajara. Un consejo que fue creado a partir  del nuevo reglamento de Participación Ciudadana y definido como "el órgano garante de la participación ciudadana en el Municipio, con funciones de gestión y representación vecinal, coadyuvante y vigilante de las tareas del Ayuntamiento en la transformación de la relación entre las entidades gubernamentales y los ciudadanos".

 

Para Margarita la gobernanza debe de ser una práctica cotidiana. Un diálogo constante en dónde "los ciudadanos formen parte de todas las decisiones y los procesos". Gracias a la mezcla de esta presión contínua y la llegada de “una administración municipal entusiasta con voluntad política”, ya han sido aprobados por unanimidad en 5 municipios del Área Metropolitana los reglamentos para la Participación Ciudadana y la Buena Gobernanza, con 14 herramientas que tienen por objetivo empoderar al ciudadano, según la visión de Sierra.

 

Según Diego García, director de Participación Ciudadana, una de las razones de adaptar el Reglamento de Participación Ciudadana en el municipio de Guadalajara, es que "los ciudadanos necesitan herramientas soportadas en bases legales y tener técnicas de cómo salir y pedir cosas a su gobierno".

 

De acuerdo con el reglamento, los ciudadanos de Tlaquepaque, Zapopan, Guadalajara, Zapotlán el Grande y Tlajomulco, pueden exigir que se realicen referéndums, plebiscitos, consultas ciudadanas e incluso ratificaciones de mandato. Pueden asistir a sesiones abiertas del ayuntamiento y pedir comparecencias públicas, sesiones de debate ciudadano y foros de opinión; crear asambleas ciudadanas, reclamar auditorías; participar con iniciativas de ley ciudadanas, proyectos sociales y colaboraciones ciudadanas; y elegir en qué se gasta parte del impuesto predial mediante la figura del presupuesto participativo.

 

 

El origen de la especie participación

 

La participación ciudadana es compleja; para Giovanni Allegretti, investigador de la Universidad de Coímbra, las democracias contemporáneas sufren de una doble patología: la falta de participación caracterizada por un constante distanciamiento de la sociedad civil respecto a la vida política; y por la idea generalizada de que no tiene caso molestarnos en participar. Se trata de una patología, según Allegretti, común tanto en las democracias consolidadas como en las que aún no lo están.

 

De la mano de grandes instituciones internacionales, como dependencias de la ONU, entidades financieras; organismos de cooperación y desarrollo; los discursos de los centros de investigación y universidades, se ha creado una ideoscopia, es decir,  un flujo de ideas que tanto los gobiernos como la sociedad civil de todo el mundo reciben sin parar. En el caso del gobierno, se hace con la intención de buscar una reconexión con los ciudadanos y refrescar los mecanismos de participación, replanteando algunas bases y conceptos teóricos. Adjetivos como “interactivo” o “participativo” se han añadido a la término“democracia” para enfatizar sus aspectos principales. La gobernanza es un concepto adoptado en los discursos políticos producto de este flujo de ideas global y busca que las decisiones de gobierno nazcan de un proceso de diálogo entre todos los actores involucrados: gobierno, sociedad civil y academia. Los reglamentos de participación ciudadana para la gobernanza son muestra de que este flujo de ideas está presente en esta ciudad.

 

Un gran protagonista de la ideoscopia democrática en la que navegamos es el presupuesto participativo. Si bien el plebiscito o el referéndum son herramientas de participación directa contemplados en los reglamento de participación, el presupuesto participativo es el único instrumento del que los habitantes de Guadalajara, Zapopan, Zapotlán el Grande y Tlaquepaque han formado parte.

 

Nacido hace más de veinticinco años y con al menos 1500 municipalidades alrededor del mundo coqueteando con el concepto, el presupuesto participativo es en primer lugar, una buena idea. Logró tal éxito durante los primeros años de la década de los noventa en Porto Alegre, Brasil, que hoy en día la ciudad se asocia con una especie de marca relacionada con una forma distinta de gobernar. "Desde entonces ha sido motivo de infinidad de artículos, conferencias, programas de intercambio, manuales y muchas otras formas de difusión"1.

 

Se trata de una figura llena de contenido pero sin una forma clara -descrita en ocasiones como una prueba de Rorschach-, por resultar difícil definir este concepto sin mencionar el altísimo grado de relatividad que lleva implícito. Una manera interesante de entender la paticularidad de los presupuestos participativos es a través de las ideas del teórico alemán Jürgen Habermas. Él es un fuerte defensor de la necesidad de realizar un "giro deliberativo" o la inclusión de procesos para unir la esfera política y la sociedad. Lo hace abogando por dos niveles de articulación: primero por medio una deliberación informal en el espacio público, garantizando de esta forma una inclusión total y una no coerción; y luego llevando los resultados a una deliberación institucional en donde el diálogo se realizaría entre las organizaciones civiles y las instituciones políticas. Su propuesta presenta graves complicaciones, principalmente cuando analizan las formas en que esa voluntad nacida del debate será llevada a cabo. En todo caso, en palabras del investigador Ernesto Gamuza, "la situación ideal del habla es planteada […] como una idea regulativa, contra factual, desde donde se puede evaluar y desafiar el poder político."

 

Los presupuestos participativos pueden reunir las características de un debate deliberativo y por medio del presupuesto municipal son capaces de integrarse al sistema político, es decir tomar en cuenta la voluntad ciudadana. Al darse cuenta de que serán escuchados y que su voz se tomará en cuenta a través del voto, los ciudadanos estarán dispuestos a seguir participando. Para generar la deliberación, son necesarias numerosas herramientas: asambleas, consultas y difusión; supervisiones, auditorías y transparencia total; divulgación, de información y conocimiento; desarrollo técnico de proyectos. Incluso, aplicando criterios como la justicia social, centrados en asignar los recursos a áreas olvidadas. Todas ellas aglutinadas en una política de herramientas2 vinculatorias, una red estratégica de procesos que permite que esta voluntad se materialice. De acuerdo a la "marca de Porto Allegre", esta política de herramientas se llama presupuesto participativo y puede generar entonces un proceso de consolidación democrática, un círculo virtuoso.

La singularidad de cada experiencia vuelve  fundamental preguntar cuáles son su s objetivos que se persiguen en particular. Allegretti menciona que si para algunos gobiernos se trata de una concesión a la ciudadanía, "un mero valor agregado" -recordemos que existen lugares en donde las necesidades básicas de la población ya han sido garantizadas-  otros los consideran como "un pivote, un elemento indispensable para lograr que las instituciones representativas funcionen."

 

El modelo implementado definirá si su principal objetivo es dinamizar el tejido social, luchar contra las desigualdades en la distribución de las inversiones, buscar la integración política de actores antes ignorados u otorgar a las administraciones legitimidad y confianza al aumentar la transparencia en los gastos, reducir el clientelismo y la corrupción. Todo dependerá de las herramientas incluídas y de la forma en que los presupuestos participativos sean articulados. Por más que existan numerosos modelos, carecería de sentido imitarlos ya que generalmente se trata de procesos que se han construido con el tiempo y su forma responde a las características propias del territorio en donde se realiza el ejercicio.

 

 

La participación al poder

 

En estos días se discuten los últimos detalles de Ley de Participación Ciudadana, que posteriormente se votará en el pleno del Congreso de Jalisco. Es una Ley impulsada por el Congreso Ciudadano y los diputados de la fracción de Movimiento Ciudadano, a la que todos los reglamentos tendrán que adaptarse y que contempla los presupuestos participativos como una herramienta fundamental para impulsar la participación en el estado.

 

El esquema de los presupuestos participativos implementado en el Área Metropolitana de Guadalajara está aún lejos de ser el ideal. En los municipios  donde no se había realizado el ejercicio, se ha propuesto una lista de obras y proyectos en 8 distintas áreas. El derecho a voto se extendió a ciudadanos propietarios de terrenos y que pagaron el predial en un plazo determinado, lo que excluye a muchos habitantes que rentan una propiedad. Los ciudadanos tuvieron además un espacio en blanco en la boleta en donde expusieron lo que les gustaría que se añadiera a las obras votadas.

 

De acuerdo a Diego García, se cuenta ahora con 35,000 propuestas ciudadanas que ayudarán al municipio y al consejo municipal, el representante de todos los organismos sociales contemplados por el reglamento, a construir la lista del año siguiente. En este sentido, la calidad de la deliberación se pone en entredicho, cuando no hay debate alguno.

 

Los ánimos sinceros de Margarita Sierra al mostrar en un enorme monitor lo que han logrado mediante el Congreso Ciudadano, como la plataforma de haz tu ley y el entusiasmo que se escucha a través del altavoz del teléfono cuando Diego García relata la experiencia que ha tenido en los foros de participación ciudadana, contrastan con el estado real de lo que llaman victorias de la ciudadanía.

 

Para Ignacio Román, los consejos ciudadanos en "Guadalajara, Jalisco y en el país en general están siendo completamente incipientes". Aunque está lejos de descalificar a estos procesos, tomando en cuenta la cantidad del presupuesto municipal que se destina a la "deliberación", Ignacio Román opina que el ejercicio de los presupuestos participativos llevado a cabo fue "muy tímido".

 

"Se pueden dar pasos adelante muy significativos con respecto al esquema actual. Es decir, que no quede solamente en decir, haz el listado y vota a partir de este listado, si no generar en procesos de planeación una consulta real en donde se le pregunte a la gente cuáles son los problemas fundamentales que te aquejan, qué se requiere para resolverlos y empecemos a ubicar cuáles son las políticas prioritarias a partir de la problematización y manifestación de la población". Tal como se desarrollan los foros de planeación barrial. En todo caso, entre ambas situaciones, existe una diferencia clave: si bien los resultados de estos últimos estarán en el mejor de los casos plasmados en el documento emitido por el IMEPLAN, los resultados de un debate en torno a la asignación de recursos tienen efectos inmediatos.

 

Dado que la participación es una inversión importantísima para la ciudadanía, estas remuneraciones pueden ser el gran abismo entre generar un círculo virtuoso de democracia o fungir tan sólo como un proceso de convalidación gubernamental.

 

Mauricio Maldonado, asesor del Ayuntamiento de Zapopan, explica que la incipiencia no se encuentra precisamente en los organismos, las asociaciones o colectivos en sí, sino en la sociedad civil en general y su capacidad de verse como un contrapeso Tan sólo Zapopan cuenta con más de 500 comités, juntas y comisiones sumando las agrupaciones vecinales y aquellas del Comité de Planeación y Desarrollo Municipal (COPLADEMUN). Guadalajara contará con otro tanto. Cantidades a las que se sumarán los nuevos organismos sociales cuya formación es clave para la aplicación del reglamento de participación ciudadana de los distintos municipios y que contrastan con el poder de facto por parte de la sociedad civil.

 

La deliberación en el proceso es fundamental para asegurar una calidad de debate y generar un impacto, una huella indeleble; un empoderamiento verdadero. No se trata en todo caso de una realidad bi-tonal, sino un ejercicio en escala de grises.

 

Margarita Sierra resalta que "más bien el ejercicio fue para aprender, porque nunca se había hecho un presupuesto aquí. Entonces hay que tener un periodo de capacitación ¿cómo? haciéndolo." Muestra con orgullo que se está a punto de inaugurar una Escuela de Participación Ciudadana, orientada en un primer momento a líderes de la sociedad civil, a funcionarios y a políticos. Opina que la participación ciudadana tiene que dejar de verse desde una lógica de cómo captar más votos y orientarse a construir una masa crítica y generar una cultura política de calidad.

 

Juzgar tajantemente el ejercicio participativo en este momento puede parecer prematuro, pero resulta que su estructura ya ha sido institucionalizada. De acuerdo con la opinión de Margarita Sierra y de Diego García, el sustento jurídico es un enorme avance, pero para algunos otros expertos, este hecho limita el margen de maniobra de la sociedad civil para modificar "las reglas del juego".

 

Es cierto que el reglamento parte de una propuesta desde arriba y como una invitación a formar parte, y que en conjunto reúnen las características fundamentales de lo que se define como democracia deliberativa. Pero también es cierto que el presupuesto participativo se ve tan sólo como una herramienta más de participación. Lejos de ser la idea aglutinadora, capaz de generar impactos sociales importantes, se trata  de una herramienta fragmentada.

 

Diego García me recuerda que "los reglamentos y  las leyes están en beneficio de la ciudadanía", pero no me cabe duda que ese beneficio es potencialmente mayor. El valor de este tipo de experiencias depende de la huella indeleble que genere. Todas las herramientas de un presupuesto participativo ideal (si consideramos como tal a la figura capaz de conectar la deliberación que engloba necesidades y sueños con la distribución de los recursos) basado en los principios deliberativos están contempladas en los Reglamentos de Participación Ciudadana. Desafortunadamente, no están vinculadas entre ellas. Las consultas, los plebiscitos, las iniciativas, las auditorías son herramientas independientes y para ser llevadas a cabo tienen que seguir procedimientos específicos. En el mismo sentido, el presupuesto participativo es la única herramienta con efecto vinculatorio directo ya que, el referéndum y el plebiscito por ejemplo, tienen "alcances determinados" por el Consejo Municipal, que como facultades explícitas en el reglamento sólo puede tomar en cuenta "las opiniones y recomendaciones que considere pertinentes". Si sumamos la complejidad burocrática, probablemente necesaria, tenemos entonces que la posibilidad de generar un círculo virtuoso basado en un debate deliberativo se ve muy mermada, porque la remuneración al esfuerzo de participación depende completamente de la voluntad política.

 

 

Participación o muerte

 

Entre reuniones, videoconferencias y pláticas breves con los miembros de su equipo, Pedro Kumamoto, diputado independiente del estado de Jalisco, entra y sale de su oficina ubicada en la calle Hidalgo 222. En donde antes un escritorio abarcaba toda la oficina, ahora siete jóvenes en mesas distribuidas por todo el lugar  se empeñan en redactar la iniciativa de ley que presentarán esa misma semana. Kumamoto me pide que me cambie de lugar ya que un ciudadano ha pedido ser escuchado. Una vez adentro, le entrega al diputado una carpeta con unos cuantos folios. Se trata del proyecto de un centro juvenil que él mismo ha desarrollado. Pedro Kumamoto le indica que tiene que hablar con su municipio y luchar por que se incluya como propuesta en la partida de egresos. Una vez ahí, él como diputado podrá pugnar por que quede dentro de ella. Agradecido, el ciudadano se va .

 

"Yo cuando hablo de presupuesto participativo, entiendo una cosa totalmente diferente", me comenta con un audífono puesto esperando una llamada desde el El Colegio de México. "En mi opinión eso podría llamarse de otra forma. No existe una universalidad en el voto, no están incluidos los criterios de justicia social que fueron implementados en Porto Alegre". Lo más importante es que son innovadores, comenta un miembro de su equipo. Otro de ellos me explica que su papel está en velar que la Ley de Participación establezca los principios rectores a los que los distintos reglamentos tendrán que adaptarse. "La figura de referéndum ya está definida en el Código Electoral, no se le puede llamar referéndum a algo que es sólo otro tipo de consulta", me indica. Al preguntarle sobre cómo resolver la poca vinculación que existe alrededor del presupuesto participativo, me responde que es el tipo de cosas que les toca debatir en el pleno.

 

Cabe preguntarse si los entusiasmos de la clase política, tanto de la administración actual como de la oposición, son sinceros o si tan sólo se está utilizando una buena idea como una herramienta maleable u otra forma de control. Me refiero no sólo a la idea de los presupuestos participativos, sino a la participación ciudadana en su totalidad. Ignacio Román piensa que seguro existen personas buscando únicamente una forma distinta de poder, pero no cabe duda que también están metidos a fondo aquellos con intenciones sinceras.

 

En algunos años podremos realizar un juicio de valor más profundo, más justo. Pero no será un juicio dirigido únicamente a los gobernantes, a la clase política o a la sociedad civil organizada. Será un juicio realizado a todos los habitantes de esta ciudad. Retomando las palabras de Diego García, los gobernantes no pueden empoderar a nadie, es la misma ciudadanía la que debe aprovechar lo que parece ser un entusiasmo político sincero para empoderarse a sí misma. “Nadie es dueño de la verdad, se requiere un gran esfuerzo de diálogo para que esto suceda.”  Quizá sea necesario imitar a aquellos que llevan años picando piedra y reclamar el poder popular para crear figuras de contrapeso.

 

La propuesta actual es valiosa ya que "por algún lado tenemos que empezar, de otra forma no haríamos nada", como lo menciona Ignacio Román antes de tomar una llamada. Por su parte, al finalizar la entrevista, Margarita Sierra asevera: "Ya entendí que sí se requiere voluntad política, pero ahora hay un discurso que dice que la gente manda y no sé qué… pues hay que entrarle al discurso y llenarlo de realidad."

 

Políticas de herramientas como el presupuesto participativo ideal son sin duda capaces de llevarnos a abordar debates trascendentales en torno a la justicia, la desigualdad y la marginación; sobre la corrupción indignante que atrofia proyecto tras proyecto y merma las relaciones de confianza; respecto al modelo de desarrollo que seguimos de nuestra economía, ciudad,  educación , cultura o sobre la descontrolada presión ambiental que ejercemos. En la Guadalajara metropolitana, tenemos que exigir una articulación plena de la figura que nos lleve a un verdadero debate. Una vez logrado esto, podremos entonces discutir sobre la cantidad del presupuesto que se puede poner en la mesa, versar sobre la necesidad de la justicia social o pensar en cómo se eligen la obras. Por ahora, el impacto verdadero depende de la voluntad política y del sistema de representación democrática.

REFERENCIAS

1

De acuerdo a Ernesto Gamuza, del Instituto de Estudios Sociales Avanzados en España, y Gianpaolo Baiocchi, de la Universidad de Nueva York, en su artículo La Ambigüedad de los Presupuestos Participativos.

2

Traducción propia. Se entiende la expresión "policy instruments" como política de herramientas y "device" simplemente como herramienta.

BIBLIOGRAFÍA

1

Allegretti G. (2014), Participatory democracies, a slow march toward new paradigm from Brazil to Europe? en Quelles villes pour le XXI siècle?, INFOLIO, Francia.

2

Allegretti G., García P. Paño P. ( 2011), Viajando por los presupuestos participativos: buenas prácticas, obstáculos y aprendizajes. CEDMA, España.

3

Ganuza, E. y Baiocchi, G. (2012) "The Power of Ambiguity: How Participatory Budgeting Travels the Globe", Journal of Public Deliberation: Vol. 8: Iss. 2, Article 8. Disponible aquí.

4

Ganuza E., Francés F. (2011), Una aproximación crítica a los presupuestos participativos, IESA.

5

Wampler, Brian (2012) "Participatory Budgeting: Core principles and Key Impacts," Journal of Public Deliberation: Vol. 8: Iss. 2, Article 12. Disponible aquí.

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