FONDO

Guadalajara metropolitana,
entre la idea y el derecho

El derecho a la ciudad no es otro que el cumplimiento de los derechos que ya existen, su complejidad reside en que los cambios necesarios son estructurales y su conquista depende enteramente de las personas y sus acciones

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El seis de abril del año 2015, el partido político Movimiento Ciudadano (PMC) inició su campaña electoral en Jalisco con la presentación de un video llamado Guadalajara, del abandono a la esperanza, que hace un breve recuento histórico de la ciudad. Inicia con la fundación, hablando de personas que se conocen y se dan la mano sin importar su oficio o condición; apela a la identidad, al orgullo y al sentido de pertenencia; exalta las obras y voluntad de las personas del pasado, pero al llegar a la década de los noventa el tono de la narración se vuelve sobrio y se convierte en un recuento de los principales problemas de la metrópoli. Utilizando la nostalgia como recurso narrativo se describen algunas etapas del crecimiento de la ciudad, su rápida urbanización y el proceso de metropolización. El deterioro urbano coincide con administraciones de otros partidos políticos y parece sugerir que la responsabilidad ha sido de las autoridades. Enrique Alfaro, entonces candidato a la alcaldía de Guadalajara por PMC, termina la proyección diciendo: "hoy es imprescindible soñar, creer y luchar por la ciudad que queremos."

 

No es un recurso novedoso que elección tras elección se proponga la idea del cambio como un elemento de diferenciación entre proyectos políticos que dicen ser dispares; mientras el otro roba, miente, es corrupto o incompetente, el cambio representa el final de la corrupción, el imperio de la ley, los nuevos funcionarios no mentirán y mucho menos malversarán recursos públicos. Puede ser cierto, pero el estilo paternalista de comunicarlo se vuelve innecesario si no se logra transmitir mejor la idea de los límites temporales y de facultades que tiene una gestión municipal. Hoy el Ayuntamiento de Guadalajara, que encabeza Enrique Alfaro, habla de una visión metropolitana bajo el modelo de la ciudad que queremos, pero antes que plantear una idea de ciudad, su gestión tendría que responder primero: ¿quiénes y con qué instrumentos?

 

La idea de ciudad está basada en conocimientos técnicos o urbanísticos, sin embargo las teorías que la fundamentan parten de la base de un consenso racional donde los habitantes cuentan con los mismos derechos y son representados por gobiernos democráticos y eficientes. Hablar de mismos derechos es referirnos por lo menos a alimentación, vivienda adecuada, educación, salud, seguridad social, vida cultural, agua, saneamiento y trabajo. En países subdesarrollados como el nuestro, las normas y sus objetivos son cotidianamente ignorados ante la necesidad individual, una necesidad de donde surge una idea distinta de ciudad donde cada individuo y grupo social están interiormente convencidos de su propia idea; en su visión la ciudad no sólo se rige por sus normas, sino por la realización de una vida buena1.

 

El filósofo francés Henri Lefebvre escribió su libro El derecho a la ciudad en 1968, en él exponía que este derecho “no es simplemente el derecho a lo que ya está en la ciudad, sino el derecho a transformar la ciudad en algo radicalmente distinto. Todo el mundo debería tener los mismos derechos para construir los diferentes tipos de ciudades que queremos”. El derecho a la ciudad no es la invención de un nuevo derecho, sino el goce de todos los existentes.

 

Las administraciones municipales tienen grandes limitaciones para transformar la ciudad, a pesar de ser el nivel de gobierno más inmediato a los habitantes, sus facultades se limitan a la gestión urbana, el mantenimiento de la infraestructura. Sin mecanismos eficientes para mantener la ciudad que cada nueva administración hereda, la ejecución de los planes de mediano y largo plazo quedan como un deseable pero muy lejano panorama.

 

Sumado a las restricciones municipales, la coordinación de la metrópoli (una ciudad conformada por varias administraciones gubernamentales) ha sido el gran reto para subsanar los problemas sociales que la expansión ha provocado. El acelerado crecimiento de los desarrollos inmobiliarios ha contribuido a esta expansión urbana y conflictuado los fenómenos de metropolización, como la concentración del desempleo, la exclusión y la pobreza; las diferencias en el acceso a los servicios básicos, la congestión vial, el acceso a vivienda digna y al suelo. Estas son las carencias que el derecho a la ciudad busca subsanar.

 

La idea o el derecho, la comunicación política o la continuidad y la gobernanza, ¿cómo distinguir estos elementos, evaluarlos y darles seguimiento?

Guadalajara, una idea sin territorio

 

La metrópoli actual reúne valores, opiniones, actitudes, comportamientos y necesidades mucho más diversas y plurales que nunca antes. En la historia de los orígenes de la ciudad y de su composición social, está el reconocimiento de las inmensas mutaciones que significa su crecimiento, y sobre todo la base de sus necesidades.

 

Desde Europa se pensó la fundación de Guadalajara como un espacio estratégico para los intereses políticos y económicos de la corona española. La voluntad real, expresada por medio del ordenamiento espacial, marcaba una jerarquización social con una gradación del centro a la periferia; mientras más al centro, mayor era la escala social de sus habitantes. El modelo que reguló el ordenamiento en forma de cuadrícula (calles que al cruzarse forman ángulos rectos y que miden la misma distancia entre cada uno de los cruces) representaba una clara distinción entre la nueva ciudad y los pueblos indígenas que la rodeaban: Analco, Mexicaltzingo y Mezquitan. Estos pueblos representaban el desorden, entre otras cosas por la falta de rectitud de sus calles, que no tenían un trazado exacto sino que se adecuaban a las irregularidades del terreno. Los españoles buscaron implementar modelos que permitieran el desarrollo de su concepto de sociedad ideal, donde el orden social se evidenciaba en el ordenamiento físico de la ciudad.

 

Desde la fundación de Guadalajara en 1542 hasta casi inicios del siglo XX, los cambios fueron procesos lentos, producto de una sociedad criolla y mestiza, coherente e identificada. El acelerado crecimiento poblacional que vino después, y la correspondiente expansión urbana sin planeación o instrumentos efectivos de control, es producto de otras condiciones y otra sociedad.

 

Del año 1753 a 1800 se presentó un significativo crecimiento urbano, con la conurbación de los pueblos de Analco y Mexicaltzingo aumentando de 11 mil a 33 mil habitantes. El comercio interregional y el desarrollo de nuevas funciones provocó la expansión poblacional. Las personas que huían de zonas rurales a causa de la Guerra de Independencia, provocaron que la ciudad continuara creciendo y que se ampliaran sus funciones económicas. Al carácter comercial de la ciudad se le suma el industrial: se abrieron fábricas y en los barrios el modelo casa-taller se expandió.

 

Hacia el año 1900 nace en Guadalajara el capital inmobiliario, que en una nueva forma de producción trastoca los valores sociales. Se construyen las primeras colonias residenciales como la Francesa, la Americana, la Moderna y el West End, desarrollando casas con estilo europeo en la periferia poniente de la ciudad. “Con los nuevos proyectos se instauraron comportamientos y líneas de conducta muy diferentes, donde las aspiraciones y expectativas sociales y los conceptos de hábitat y de lo urbano se transformaron radicalmente en detrimento de las formas de vida que el barrio había creado”, escribe Eduardo López en el libro La cuadrícula2.

 

En 1921 había 143 mil 376 habitantes y para 1964 la ciudad reunió al primer millón, un enorme aumento en cuarenta y tres años. Guadalajara era una ciudad en expansión y su economía, junto al desarrollo estabilizador del país, crecía debido a la gran producción de bienes básicos. Se abren muchos puestos de trabajo y en la década de los sesenta la ciudad atrae una gran cantidad de personas del interior del estado, de Michoacán y de Zacatecas.

 

A mediados del siglo pasado, en un contexto económico, político, social y tecnológico distinto al actual, Guadalajara era la gran ciudad de la pequeña industria, y sus habitantes gozaban de uno de los mejores niveles de calidad de vida en el país. Se consiguieron equilibrios urbanos, la infraestructura y los equipamientos eran de vanguardia. La participación social, a través de los Consejos de Colaboración Municipal, hacían a los ciudadanos corresponsables del financiamiento de obras. “En esa década la ciudad consigue un modelo equilibrado que le da fama, una fama de la que aún vive. Esos atributos positivos se han perdido, pero cuando hablas con gente de otras ciudades, aún tienen una imagen muy positiva de Guadalajara”, menciona el doctor en Geografía y Ordenación Territorial, Luis Felipe Cabrales.

 

La ecuación urbano-industrial estaba en su punto más alto. Para 1970 la expansión de la ciudad comenzaba a cubrir los municipios vecinos como Tonalá. La expansión fue un gran reto para la ciudad, la integración a la vida urbana de las personas que se habían asentado y creado colonias populares residía en el componente rural y de comunidad que compartían, elementos hoy ausentes.

 

En los siguientes diez años la ciudad se convierte en una metrópoli. La expansión y dispersión de la población significan un crecimiento horizontal cuyo impacto conlleva la adhesión de los municipios aledaños a la ciudad central. La necesidad de cambiar y aumentar la infraestructura ahora tienen que resolverse en una lógica metropolitana. En 2010, el Área Metropolitana de Guadalajara (AMG) tenía 4 millones 434 mil 878 habitantes.

 

Es un proceso de urbanización fundamental para discernir entre el discurso, la determinación y la acción de los actores públicos. La falta de coordinación, inclusión y voluntad social, ha impactado de forma negativa la calidad de vida de las personas en la ciudad, pero este efecto se explica desde elementos estructurales más complejos. La solución no requiere una mejor idea, sino la satisfacción de necesidades, el goce y ampliación de derechos.

El reto de la metrópoli

 

Después de la revolución industrial nace el urbanismo como el estudio de los problemas que se producían en las ciudades, buscando mejorar, controlar, organizar y planear las ciudades por medio de su diagnóstico. La ciudad es las personas que la habitan, quienes se desenvuelven económica, social y políticamente en ella; todos los intereses se mezclan y en la realidad se han tenido menos aciertos que fracasos en materia urbanística. Muchos coinciden que la ciudad no se puede cambiar ni mejorar si no se transforma la sociedad que la produce3.

 

El primer decreto que se le otorga a Guadalajara como región y zona conurbada es en 1978. Este reconocimiento es el camino inicial para establecer instancias que procuren la mejor calidad de vida posible para los habitantes; en esa búsqueda se aprobó el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara, el único instrumento de escala metropolitana con aprobación legal, emitido por el Gobierno del Estado de Jalisco en 1982, para el ordenamiento y la regulación del desarrollo urbano.

 

Este Plan surgió a partir de la Ley General de Asentamientos Humanos que dictaba la planeación y el desarrollo urbano nacional. Antes de 1983, la planeación urbana se hacía desde el nivel federal de gobierno, hasta que en ese año la reforma al artículo 115 constitucional cambió la redacción de la fracción V, otorgando a los municipios autonomía para planear y administrar el desarrollo urbano. El Plan de Ordenamiento nunca llegó a aplicarse, y la metrópoli de Guadalajara ha crecido sin instrumentos de coordinación efectivos.

 

“Se han tomado medidas desafortunadas. El gobierno federal abdicó en los años noventa a la rectoría del Estado en materia de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y vivienda —el arquitecto Jesús García Rojas me platica con una pasión natural—, se delegan las facultades de ordenamiento del territorio, desarrollo urbano, usos del suelo y licencias de construcción a los municipios que no estaban, ni están preparados para ello. Municipios sin instrumentos de control y asociados a una enorme corrupción, ése ha sido el gran cóctel que ha causado la expansión fuera de control.”

 

El modelo neoliberal o modernizador que inició en el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari ha significado una pérdida de contrapesos gubernamentales. Hasta los años setenta los desarrolladores inmobiliarios en lo general tenían prácticas disciplinadas, los reglamentos se cumplían. Al modelo de macro-desarrollos de miniviviendas en México “le bastaron diez años para demostrar su fracaso. Fue un modelo de organización espacial en el que vemos una ciudad ampliada, discontinua, desarticulada, sin espacio público”, dice el doctor Luis Felipe Cabrales.

 

Los retos que plantea hoy la ciudad, no se entienden sin el que ha sido el mayor agravante del desarrollo urbano: la expansión territorial por medio del crecimiento inmobiliario.

Construir vivienda, no es construir ciudad

 

Antes de 1983, la federación era la instancia encargada de planificar el crecimiento urbano, y antes de 1992, los institutos gubernamentales que gestionaban la oferta de vivienda social, organizaban el sistema crediticio y contrataban a los constructores privados que operaban bajo la supervisión de los institutos públicos.

 

En 1997, se reforma el artículo 43 Bis de la Ley del Infonavit para permitir que el ahorro de los trabajadores, en la subcuenta de vivienda, pudiera ser la garantía para obtener un crédito con una entidad financiera o en co-financiamiento. En 1998 se otorgaron 108 mil 035 créditos, un año después se alcanza una cifra histórica: 198 mil 950 créditos, veinticuatro por ciento más de la meta anual planeada.

 

Bajo la administración del presidente Vicente Fox (2000-2006), el Infonavit se convierte en una banca de segundo piso que se dedica a canalizar recursos financieros a los sectores estratégicos a través de otras instituciones financieras intermediarias; son éstas quienes reciben fondeo público y tienen la relación directa con las personas por medio de contratos. En el año 2006 fueron 421 mil 745 personas las que ejercieron un crédito relacionado con el Infonavit.

 

Los créditos los ejercieron grandes inmobiliarias que construyeron lejos y muchas veces con materiales de baja calidad que los ayudaron a aumentar su utilidad. Así se han construido más de cinco millones de casas en México. Las personas vieron la oportunidad de conseguir un patrimonio por medio de un crédito a su alcance. Se han construido fraccionamientos de quince o veinte mil casas que por su magnitud debieran ser considerados ciudades, “pero construir vivienda, no es construir ciudad”, dice Luis Felipe Cabrales.

 

La autonomía municipal y la privatización de la oferta de vivienda desataron un crecimiento acelerado que sin instrumentos de planeación ni mecanismos de coordinación metropolitana han empobrecido la calidad de vida. Siendo México un país predominantemente metropolitano, con 56.8 por ciento de su población viviendo en las 59 zonas metropolitanas reconocidas, los fenómenos que aquejan a las personas no son incompatibles.

La gobernanza no es una moda

 

En enero de 2011, en el estado de Jalisco se aprobó la Ley de Coordinación Metropolitana, impulsada por distintos actores de la sociedad civil a través de legisladores como la perredista Olga Gómez Flores y el priísta Marco Barba. Esta Ley abrió la oportunidad para gestar un cambio social por el que activistas, académicos, empresarios y políticos habían pugnado, cada uno desde sus intereses y ambiciones. Significaba la oportunidad de tomar el centro de las decisiones que preveían el cambio de rumbo en el crecimiento urbano y una mejora sustancial en la calidad de vida de las personas; la transformación de la ciudad por medio de innovadoras políticas públicas y un ejercicio técnico puesto en práctica para el rescate y mejoramiento de lo público.

 

Los actores de la sociedad civil organizada que habían estado impulsando desde hace algunos años temas relacionados a la coordinación metropolitana, comenzaron a presionar para que los alcaldes del área metropolitana y el gobernador del estado firmaran el Convenio de Coordinación que determinaría el proceso para realizar el Estatuto Orgánico de las instancias que la Ley de Coordinación preveía. La urgencia radicaba en la oportunidad para las organizaciones de la sociedad civil no solo de participar e influir en las decisiones que se tomarían para la conformación y operación de un nuevo instituto, sino en asegurar la planeación urbana en el largo plazo.

 

El Instituto Metropolitano de Planeación surgía entonces como la instancia que propondría y evaluaría el avance de los planes y proyectos de ciudad. Como los actores involucrados lo visualizaban, política, económica y socialmente, el instituto se volvía una pieza clave en la transformación urbana.

 

“Evidentemente no estábamos sólos y había creencias que respetar, si vas a un espacio democrático, vas con la idea de ganar o perder. Hay calidad y cantidad, pero en el tema democrático lo que gana es la cantidad, cuando lo que habría que tener es más calidad” dice el arquitecto y maestro en políticas públicas Horacio Villaseñor, “necesitamos empoderar a la sociedad, la gobernanza no es una moda”. La gobernanza entendida como el ejercicio político que asegura que la toma de decisiones incluya a distintos actores públicos no gubernamentales.

 

Organizaciones vecinales, sociales, empresariales, gremiales y universitarias conformaron un colectivo llamado Asamblea Metropolitana por la Gobernanza, que a partir de junio de 2011 comenzó a celebrar sesiones. La intención era conseguir la firma del convenio antes de que iniciaran las campañas políticas para las elecciones del 2012. Los intereses en materia de desarrollo urbano son reales por sus macro-implicaciones. Mientras las sesiones avanzaban, los grupos cerraban filas y los conflictos se acentuaban.

 

En enero de 2012 se consiguió la firma del convenio. El entonces presidente municipal de Tlaquepaque, Miguel Castro Reynoso, siendo el encargado de la agenda metropolitana, anunció los nombres de las personas que serían designadas para conformar una comisión cuyo encargo sería la propuesta de un estatuto para la conformación del instituto técnico, el cual guiaría la coordinación de la metrópoli; por un acuerdo de las fuerzas políticas más que de un ejercicio de votación libre y abierto: Roberto Arias de la Mora, Mario Silva Rodríguez, Alfredo Hidalgo Rasmussen, y como comisionado coordinador Alberto Orozco Ochoa.

El calvario de la coordinación metropolitana

 

La falta de coordinación municipal es el elemento común en las administraciones municipales que se enfrentan al reto de la planeación y gestión del crecimiento urbano. Antes que los municipios tuvieran autonomía y se privatizara la oferta de vivienda, existieron esfuerzos por integrar planes de desarrollo y coordinar los servicios públicos. En Guadalajara, es en el año de 1960 que se tiene registro del primer intento por dirigir a escala regional la administración común de la ciudad.

 

Desde entonces han existido al menos seis instancias (tres comisiones, un consejo, el intento fallido de un instituto y una asociación) cuya intención de gestionar de manera conjunta la metrópoli ha resultado ser más una necesidad discursiva, que un verdadero acuerdo político entre gobierno, iniciativa privada y sociedad civil. Los intereses particulares de desarrolladores inmobiliarios, propietarios de tierra y actores políticos, en conjunto con la incapacidad de la sociedad por articular una fuerza cohesionada de oposición, han impedido que la lógica expansionista se detenga. La tecnicidad que se requiere para abordar el tema, no ha sido la mejor vía para comunicar en un lenguaje cotidiano las múltiples y muchas veces complejas problemáticas que genera una inadecuada gestión urbana, como la falta y la calidad del empleo; la marginación desde la exclusión periférica y la falta de acceso a servicios básicos; la congestión vial, la calidad del transporte público y la diversificación de movilidades; la calidad del aire; el acceso a vivienda, al suelo y a la salud.

 

Alberto Orozco, quien fue designado en 2012 coordinador de la comisión encargada de proponer el estatuto del instituto técnico, generó fricciones y rompimientos entre los grupos interesados. Al final “fue una sorpresa para todos”, me platica Orozco.

 

Durante los primeros once meses la voluntad de generar acuerdos políticos estaba concentrada en las elecciones, y durante ese tiempo los miembros de la comisión prácticamente no se reunían. El convenio que se les entregó en febrero de 2012 tenía tres firmas de veintisiete que necesitaban, y el gobierno de Guadalajara trató de insertar a un funcionario público de la sindicatura en los trabajos de la comisión; por un error en la redacción del convenio se tuvieron que reunir por segunda ocasión las firmas; y uno de los miembros de la comisión se sumó a la nueva administración de Zapopan. Cuando la comisión recibió la ratificación del encargo en diciembre de 2012, aún faltaba la entrada del nuevo gobierno estatal, programada para el mes de marzo de 2013. Después se tuvo que definir un proceso coordinado de revisión intermunicipal de los trabajos, que consiguió un acuerdo final hasta enero de 2014. “Así fue este vía crucis de la gestión para la coordinación metropolitana institucionalizada. ¿Desesperante? ¿frustrante? sí, muy, pero perdíamos más si nos bajábamos”, dice Orozco.

 

Alberto Orozco fue designado Director General del Instituto Metropolitano de Planeación (Imeplan) en marzo de 2014. Su primer tarea fue conformar el equipo de trabajo, bloquear las intenciones de infiltrar gente que algunos funcionarios tenían, evaluar las adquisiciones de equipo, montar la oficina, “y por poco más de un año la parte medular fue gestionar información, SIAPA, municipios, agarramos los planes parciales e hicimos el traslado y la homologación para tener la macro-perspectiva metropolitana en una plataforma de información territorial”.

—¿Por qué no se emitieron durante tu gestión el Programa de Desarrollo Metropolitano, ni el Plan de Ordenamiento Territorial, instrumentos básicos de planeación? —le pregunto a Alberto Orozco, quien es nieto del ex gobernador de Jalisco, Alberto Orozco Romero, y cuyo perfil de economista con maestría en urbanismo, sumado a su trabajo académico y de consultoría, lo hacen una persona sumamente puntual en términos técnicos.

 

—Se habla de planes, y todos dicen saber qué le duele a la ciudad, yo creo que hay que partir de un criterio cualitativo con cifras. El plan nace de una problemática, hablamos de expansión urbana y un primer legado fue decir ‘vamos aportándole métricas para que no hablemos sólo de expansión, sino de las maneras que existen para monitorearla’ —Alberto no esconde su apego a la institución que ayudó a crear— Si no logramos entender estas cosas, andamos ideando en función a tiempos de administraciones o intereses políticos. A nosotros nos tocó temporada electoral (2015) en que se nos fue medio año, no teníamos con quien sacar acuerdos, pero se tiene que avanzar, ni modo que me queje, así tocó.

 

Los trabajos de Alberto Orozco al frente del Imeplan duraron menos que su cargo como comisionado coordinador del diseño institucional. Durante su gestión de año y medio, el Imeplan emitió una publicación sobre la expansión de la ciudad, “un punto de partida que además de documentar la forma de expansión, contribuye a la reflexión, el debate y el interés en temas fundamentales para conducir el futuro de nuestra metrópoli”, se lee en el documento.

 

El primero de octubre de 2015 Alberto Orozco presentó su renuncia, y a los catorce días Ricardo Gutiérrez Padilla fue elegido como el nuevo Director General. En el pasado proceso electoral el Partido Movimiento Ciudadano ganó seis de los nueve municipios metropolitanos. Para el proyecto político y su apuesta de ciudad, el instituto es básico porque es la instancia que propondrá los instrumentos de planeación metropolitana.

 

En sus oficinas de paredes blancas que sirven de pintarrón, cristales y escritorios con divisiones mínimas, donde todo parece ser actividad y camaradería, Ricardo Gutiérrez Padilla, director del Instituto Metropolitano de Planeación, y estratega de la campaña de PMC, me cuenta:

 

—Diseñamos no una campaña para ganar la elección, diseñamos una propuesta de ciudad conjunta, y apostamos a validar un proyecto de ciudad futura con el resultado electoral. Dijimos ok, si el resultado electoral nos da esos veinte puntos porcentuales, podríamos asumir que la ciudad se quiere mover por aquí’, y validamos el diseño de una ciudad futura.

 

Escala metropolitana y horizonte de largo plazo fueron los principales objetivos que guiaron el diseño de las propuestas del PMC ordenados bajo cinco ejes: Ciudad Digna, Ciudad Funcional, Ciudad Segura, Ciudad Consciente y Ciudad Líder. “Para caminar sobre esos ejes había que reconocer, consultando a mucha gente a través de mesas de diagnóstico y de propuestas que realizamos durante la campaña, con expertos, organismos ciudadanos, cámaras, creamos el modelo de ciudad: la ciudad que queremos”, dice Ricardo Gutiérrez.

 

Para el proyecto de gobierno del PMC el diseño conceptual de la ciudad deseada necesitaba estar acompañado de una alineación gubernamental, un diseño de gobierno que se aplicó en los ayuntamientos de Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tlajomulco (con variaciones mínimas) y Zapotlanejo. “Una vez resuelta la elección, nos planteamos la necesidad de planear el gobierno que necesitamos para construir la ciudad que queremos.”

 

—El Imeplan constituye una pieza clave en el proceso de planeación descentralizado y de largo plazo, ¿la salida del anterior Director General, Alberto Orozco, contradice la función primordial de dar seguimiento de largo plazo? —le pregunto a Ricardo

 

—Bueno eso no lo sé, él decidió presentar su renuncia, y se crea un vacío que debe ser subsanado.

 

—¿Crees que si llegara a cambiar la mayoría de gobiernos del PMC a cualquier otro partido, se podría perder el trabajo avanzado?

 

—No lo creo, de hecho no se ha perdido nada, el primer referente es que todo el personal que formaba parte del equipo de trabajo, es exactamente el mismo hoy.

 

El doctor Pablo Pineda Ortega escribe sobre los mecanismos de evaluación de las políticas públicas en la Guadalajara metropolitana, indica que las insuficiencias en la coordinación metropolitana tienen que ver con el pobre desarrollo institucional por el que se caracterizan los municipios del país. Además de la carente “memoria institucional” que existe, los intereses y los protagonismos de autoridades locales y de otros actores sociales, impiden la concreción de los objetivos y metas de planeación y gestión pública. Sobre el Instituto Metropolitano de Planeación escribe que es necesario cuidar su profesionalización, y “su necesaria distancia de los avatares de la política electoral”. Sin una planeación y evaluación de las políticas públicas implementadas, el desarrollo institucional quedará envuelto en otro discurso de cambio.

Coordinación de alcaldes: Alfaro y Chávez

 

En un estado gobernado por el Partido Revolucionario Institucional, y en donde el Partido Acción Nacional también se había acostumbrado a ganar, el Partido Movimiento Ciudadano logró romper el bipartidismo y hoy gobierna veinticuatro municipios que concentran a más del sesenta por ciento de las personas que viven en Jalisco.

 

Después de las elecciones del 2015, las principales fuerzas políticas del estado son el PMC y el PRI. Hablé con Enrique Alfaro, la figura más representativa de Partido Movimiento Ciudadano, quien gobierna Guadalajara, la capital del estado; y con Sergio Chávez, alcalde de Tonalá, el municipio gobernado por el PRI con más habitantes en Jalisco.

 

Son dos municipios que representan el producto de la problemática urbana: la ciudad deseada y la ciudad que no se quiere ver. Mientras Guadalajara es la ciudad con mayor atención mediática, patrimonio histórico, orgullo y la mejor plataforma política del estado; Tonalá es producto de la expansión, fiel reflejo del fracaso en la planeación metropolitana, carente de puestos de trabajo y de servicios.

En Guadalajara, el desorden es forma de vida

 

En la primer sala los escritorios lo ocupan casi todo. En un angosto pasillo camina el excandidato a la alcaldía de Guadalajara, Ricardo Villanueva. Sale de la oficina del alcalde Enrique Alfaro, y no presta mucha atención a las personas a su alrededor, se ve desencajado y habla con Hugo Luna. Entre murmullos se escucha un par de maldiciones, son las diez horas con treinta minutos, algo definitivamente no va bien esta mañana.

 

Después de esperar en una pequeña sala conjunta a la oficina del alcalde, Enrique Alfaro saluda. “¿van a grabar?”, instintivamente busca su saco, “¿dónde está mi saco?” En la oficina hay dos pequeñas salas y el mayor espacio lo ocupa el escritorio principal, detrás una pintura de Benito Juárez con una palabra que parece una declaración de principios: “Reforma”. A un costado del cuadro están las banderas de México y del municipio, frente a ellas un perchero donde cuelga una chamarra azul marino de la Policía Municipal de Guadalajara. Enrique también se ve alterado esta mañana, sale de la oficina y vuelve minutos más tarde sin el saco, poco antes de iniciar la entrevista alguien lo encuentra y se lo entrega: “media hora después llegó mi saco”, dice con un dejo de enojo. La campaña electoral de Alfaro tuvo como apuesta de comunicación la ciudad.

 

Ingeniero civil graduado con la tesis “Propuesta para la creación del Centro Metropolitano de Información para el Desarrollo Urbano”, y maestro en Estudios Urbanos con la tesis “La planeación del desarrollo de las ciudades medias de Jalisco”, Enrique Alfaro entiende mejor que muchos de sus compañeros políticos la importancia del tema de gestión urbana, la necesaria planeación y su cumplimiento. Convertir al tema de la gestión coordinada de la metrópoli en algo importante, la asume como una de sus tareas.

 

—¿Cómo encuentras la ciudad que te heredan?

 

—En el desorden absoluto. Vivimos en una ciudad donde el imperio de la ley es sólamente un discurso, una ciudad en muchos sentidos sin ley, donde la autoridad se ha encargado de violentar el estado de derecho y esta cultura ha permeado a los ciudadanos. Nos volvimos parte de este quebranto sistemático y general de la vida cotidiana. Ese es el principal problema de Guadalajara, no sólo una ciudad con serios problemas en la manera en que sus gobiernos se han manejado, sino donde también la gente se hizo parte de ese modo de vivir, apropiarse y concebir la ciudad. Hoy, sesenta días después de estar al frente del gobierno, veo más complejo y más profundo el problema del desorden. No el desorden en términos del acomodo de las cosas en un territorio, sino el desorden como forma de vida.

 

Alfaro inició su carrera política en los grupos de jóvenes del Partido Revolucionario Institucional, en la elección de 1995, donde Eugenio Ruiz Orozco encabezaba la candidatura al gobierno del estado, misma que el PRI perdió por primera ocasión en Jalisco.

En el año 2000, después de estudiar una maestría, fue por un tiempo asesor del entonces Senador priísta Omar Raymundo Flores, hasta que decidió postularse como candidato por el mismo partido a la presidencia municipal de Tlajomulco en 2003, donde perdió por 672 votos. Enrique fungió como regidor de ese municipio de 2004 a 2006, en ese año dejó al PRI, y se sumó a Andrés Manuel López Obrador. Recibió de éste la candidatura a diputado local, “entonces resucité políticamente”, dice Alfaro en un video promocional.

 

Desde su resurrección, Alfaro ha llegado a posicionarse como uno de los personajes políticos más importante de Jalisco.

 

—¿Qué recuperarías de las pasadas administraciones? —le pregunto.

 

—Creo que el modelo se tiene que replantear desde el principio, no es un asunto de reconocer los pequeños logros. El problema es que la ciudad no tiene una visión de ciudad. No hay nada que rescatar, no se puede gobernar Guadalajara al día, inventando en cada ejercicio presupuestal una manera de atender las urgencias y olvidándonos de planear unas rutas de recomposición integral de ciudad, una que restablezca el orden. Se tiene que impulsar una nueva forma de entender y de vivir la ciudad basada en el orden y en la aplicación y respeto de la ley. Lo que hay que hacer es un corte de caja y un planteamiento radicalmente nuevo.

 

—En ese sentido, ¿qué harás para que tu visión permanezca?

 

—No hay garantías de que eso suceda, yo me comprometo a que el tiempo que sea presidente municipal, en este municipio, pueda implementarse esta nueva visión. Sin embargo en esta ciudad convivimos otros ocho municipios, y estamos haciendo un esfuerzo para plasmar el planteamiento de gestión integral en instrumentos de gestión de escala metropolitana. Es la única manera como podemos buscar que sea una visión compartida, pero la idea de la continuidad después de un periodo de gobierno se tiene que discutir. Sería posible sólo si logramos hacer, o iniciar al menos, un cambio cultural, gobierno y ciudadanos, de cómo vivir la ciudad. Si no lo logramos, puedo vaticinar que será imposible que la visión permanezca en el tiempo.

 

El proyecto político de Enrique Alfaro y su grupo, busca consolidar una gestión coordinada de la metrópoli, sin embargo tanto en el servicio público como entre los habitantes de esta ciudad, no se ha logrado comunicar la relevancia y complejidad del asunto. Suena paradójico, Alfaro tiene un año y medio antes de que inicien las campañas electorales del 2018, año y medio en el que debe demostrar que la visión de ciudad que propone es la que esta ciudad quiere.

 

Existen visiones aisladas y necesidades específicas de los municipios, por ello Enrique dice que es necesario contar con los instrumentos que el Imeplan desarrollará, “eso es un trabajo técnico, ya con los instrumentos podemos consensuar políticamente y desarrollar una estrategia de comunicación sobre cuál es ese modelo de ciudad, que la gente lo entienda y que lo haga suyo, que se vaya corrigiendo en el tiempo y que se vaya ajustando.”

 

—Poner orden en el centro histórico tiene un enorme valor en términos de una gran visión de ciudad, porque no es sólo quitar vendedores ambulantes, esa es la visión reduccionista de una política pública, lo que queremos es restablecer el orden, estamos haciéndolo de inicio en el corazón de la ciudad, y a partir de ahí seguiremos. Siempre habrá opiniones distintas a las de la autoridad, lo que no puede haber es una autoridad que no sea capaz de escuchar. En la diversidad está la posibilidad de mejorar la acción de gobierno, pero tampoco puede haber una autoridad que titubee o que se detenga en todo. La gente me puso para tomar decisiones; en un contacto permanente con la ciudad, no aquí metido con mi cafecito, estoy saliendo y recorriendo Guadalajara, pero voy a tomar decisiones, espero que sean las correctas —dice Enrique Alfaro.

 

La entrevista es el día lunes, y afuera del palacio municipal de Guadalajara se reúnen un grupo de personas que protestan en contra de la reforma fiscal federal que hace más de un año se aprobó. “Todos los lunes vienen a manifestarse”, dice Alfaro, al tiempo que un colaborador suyo entrecierra las persianas del despacho. Al salir de la entrevista me acerco al grupo de protestantes, y me confiesan que son comerciantes ambulantes. La complejidad de este país reside en su desigualdad.

Tonalá, ciudad metropolitana  

 

En el centro de la ciudad de Tonalá, frente al Santuario del Sagrado Corazón, una iglesia católica del siglo XIX, se extiende una gran venta ambulante. En el tianguis hay tacos de birria, ropa interior femenina, bolsas de plástico, fundas para celular, películas pirata, entre otros objetos clásicos de la venta informal. Es cinco de enero y en la plaza principal encuentro al menos cinco puestos que venden el pan tradicional de la fecha en turno, la rosca de reyes; mientras espero una entrevista con Sergio Chávez, el presidente municipal.

 

Al interior del Palacio Municipal hay máscaras de Tastoanes que son parte de la herencia indígena de la ciudad. El edificio municipal es una muestra del efecto de corto plazo y sin planeación que se repite administración tras administración. Hace más de cuatro años el presidente municipal, Juan Mateos, decidió convertir el Palacio Municipal en un museo de arte cerámico, ya antes de él dos presidentes habían prometido terminar la construcción de un área administrativa que seguía incompleta, donde Mateos pretendía reubicar la presidencia. El que sería el museo más ambicioso de Tonalá, y “la restitución de la belleza y valores en el centro histórico” del municipio, no fueron. El proyecto quedó suspendido y en la administración de los años 2012 a 2015 el edificio de la presidencia se remodeló. Se gastaron veinte millones de pesos instalando un techo de plástico sobre el patio central, cantera en el interior y exterior de la finca, así como los murales que exaltan distintas etapas, elementos, personajes y paisajes de Tonalá. De proyecto de museo de arte cerámico, a ostensible palacio burocrático. Afuera, en el centro histórico de Tonalá, los jueves y los domingos son días de tianguis.

 

– ¿A ti a qué hora te citó? –le comenta un hombre a otro afuera de la oficina presidencial, donde un grupúsculo montamos guardia.

 

–A las cuatro, ¿y a ti?

 

–También

 

Dentro del despacho hay otra sala de espera que divide dos áreas de la presidencia, en ellas esperan las otras dos personas que fueron citadas a las cuatro de la tarde. Me saluda  el alcalde Sergio Chávez. Desde los veintisiete años ha ocupado puestos públicos casi ininterrumpidamente, dice tener afición a la charrería, la lectura y al cine, además de haber trabajado en empresas familiares de ferretería, salones de eventos y un rancho ganadero. “Básicamente me gusta leer sobre política; también los pocos libros que hay de temas de seguridad pública. Soy cinéfilo, me gusta mucho el nuevo cine mexicano”, dice.

 

De las pasadas administraciones, Tonalá heredó una deuda municipal de cerca de 1,450 millones de pesos; del presupuesto de 1,038 millones que ejercerá en 2016, aproximadamente se gastarán sesenta millones mensualmente. Sergio cree que las administraciones municipales no pueden hablar de largo plazo, sino que en el corto y en el mediano tienen que brindar soluciones.

 

En Tonalá seis de cada diez personas trabajan o estudian fuera del municipio, en la visión de ciudad de Sergio Chávez se deben aumentar y mejorar las vías de acceso al municipio, “para generar esa comunicación y sentirnos al cien por ciento integrados a la zona metropolitana.” Dice que otro reto de su administración, y las próximas, es atraer grandes universidades privadas e industrias. El entusiasmo sobre los planes y programas de ordenamiento territorial y desarrollo metropolitano se enfoca en su cumplimiento, “¿de qué sirve tener un ordenamiento territorial, gastarte millones de pesos, y horas de pestaña si no se respeta? No es justo que un constructor llegue, haga sus ganancias y nos deje un problemón a quienes vivimos y a quienes gobernamos.” Entre los alcaldes municipales siente un clima de consenso, Sergio se define como municipalista, federalista, ciudadano y político metropolitano. En el Área Metropolitana de Guadalajara “nada se nos está saliendo de control”, dice.

 

–¿Se debe construir una idea de ciudad? –le pregunto a Sergio Chávez.

 

–Sí claro, una ciudad donde vivimos más de cuatro millones de jaliscienses.

 

–¿Quién la debe construir?

 

–Primero el gobierno del estado, y después los nueve alcaldes metropolitanos. De ahí ir bajando a cada uno. El modelo de ciudad actual está en crisis.

Los límites del municipio

 

Los candidatos a las alcaldías municipales “realizan propuestas que son incumpibles: voy a generar más empleo, voy a mejorar la vialidad y esas son cosas que escapan a su realidad, se vuelve una promesa de campaña hueca”, dice el investigador Luis Fernando Álvarez. Lo único que deberíamos pedirle al presidente municipal, y que realmente puede hacer, es que sea el mejor gestor de la ciudad. “El trabajo que requerimos de un presidente municipal, es como el servicio de la casa, darle mantenimiento a la ciudad, arbolado, luminarias, destapar las alcantarillas, ese tipo de cosas. No se necesita un tipo brillante que sepa hacer discursos, sino alguien disciplinado que haga las cosas.”

 

En el libro Los gobiernos municipales a debate, coordinado por el doctor en Administración Publica, David Arellano y el doctor en Ciencias de la Gestión, Enrique Cabrero, se exponen y analizan los retos que significan los periodos del gobierno municipal, que a diferencia de México, en gran parte del mundo tienen la posibilidad de permanecer durante un tiempo razonable para adoptar una visión de mediano y largo plazo, con la idea de permitir un desarrollo de proyectos de infraestructura que atiendan a los problemas de forma integral. Un plazo mayor al de tres años permite dar una continuidad a las políticas públicas implementadas, se acumulan aprendizajes que fortalecen la profesionalización de los servidores públicos y se puede alentar una mayor construcción de acciones públicas entre gobierno, ciudadanía y grupos sociales con perspectiva de largo aliento.

 

La lógica de frenesí puesta en operación por los puestos políticos y administrativos que cambian cuando menos cada tres años, se traducen en improvisación, prisa, y una visión inmediata y urgente. Todo esto significa grandes costos para la calidad de vida de las personas. Además de la necesidad que existe por fomentar el servicio profesional de carrera de los servidores públicos municipales, se menciona la falta de legitimidad que tienen los síndicos y los regidores como representantes de la población, al ser electos de forma indirecta a partir de una selección de miembros de los partidos políticos.

 

Las agendas municipales se han ampliado, mientras la atención característica de la gestión local se centra en la creación de infraestructura, mantenimiento de calles y distribución de agua potable, las demandas de los habitantes hacia el municipio crecen, y cada vez se avanza más en la atención de servicios educativos, de salud, de protección ambiental, de bienestar social, y de cohesión y seguridad ciudadana. Hoy se ha vuelto más necesario el fortalecimiento de las instancias municipales.

 

La falta de mecanismos eficientes y ágiles de coordinación en la gestión metropolitana hacen más caótico el crecimiento de las ciudades. En nuestro país la cultura del aislamiento, el tratar de ser autónomos y autosuficientes está muy presente en la vida municipal. El asociacionismo se complica aún más si los actores políticos buscan utilizar los objetivos colectivos como ventajas electorales.

 

En Guadalajara las próximas acciones metropolitanas son las presentaciones del Programa de Desarrollo Metropolitano y el Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano. El programa será una versión preliminar y se espera tener la versión completa, con la participación pública, entre febrero y agosto del 2016. El plan de ordenamiento territorial necesita ser aprobado a la brevedad, ya que en marzo se termina el plazo para que los nuevos gobiernos municipales aprueben la modificación a los instrumentos municipales de desarrollo urbano.

 

Cuando el Imeplan entregue los instrumentos a la Junta de Coordinación, ésta deberá consultar al Consejo Ciudadano que procederá a revisar y opinar, pero éste también le puede solicitar al Imeplan un proceso amplio de consulta y participación, donde se pueda documentar el procedimiento y dejar evidencias de las sesiones temáticas que se realicen tanto con especialistas como en el espacio abierto para que las personas consulten cuáles son los objetivos que establecen las líneas de acción y sus estrategias. Con la opinión del Consejo Ciudadano la Junta de Coordinación tomará su decisión, y si ésta aprueba el instrumento cada Ayuntamiento deberá analizarlo y aprobarlo también.

Las ciudades que queremos

 

Una parte importante de que exista fragilidad institucional, es el desconocimiento general que existe de las estructuras gubernamentales, sus funciones y alcances. Esto hace que la acción de la sociedad se disperse e impide la necesaria vigilancia y reclamo para el fortalecimiento de las instituciones locales. La acción de los medios de comunicación también es básica para informar a las personas, y coadyuvar en la generación de una mejor rendición de cuentas, fluida y transparente que permita construir relaciones de confianza y acción conjunta entre instancias gubernamentales y no gubernamentales.

 

Es necesario tener presentes las incapacidades reales que implica la desigualdad. La imposición de una idea de ciudad que toman como referencia modelos internacionales, obstaculiza que las libertades y los derechos sean efectivos para todas las personas, puesto que las condiciones contextuales son distintas.

 

La transformación de la realidad exige entrar de manera cohesionada como sociedad, al debate en materia urbana, “tenemos que exigir a nivel del Congreso de la Unión, la Reforma Urbana, que es la más importante”, dice Luis F. Álvarez.

 

“Lo que empuja las agendas son los ciudadanos organizados que van proponiendo. Aquí la gente lleva mucho tiempo haciéndolo, el problema es que nadie hacía caso”, me dice la académica Patricia Arias, cuando hablo sobre las reformas legales: “las leyes funcionan, cuando la gente funciona; en los años setenta sólo existía el Consejo de Colaboración Municipal, ahí estaba representada la iniciativa privada, los ayuntamientos, los sindicatos, etcétera. Era sólo el consejo ¡y la ciudad funcionaba! Porque la gente quería, estaba dispuesta a respetar. Ahora con miles de reglamentos y acuerdos, no funciona, porque lo que no funciona son las personas, y las instituciones.”

 

Al final de cuentas las personas son las instituciones, “lo que uno proyecta se lo impregna a la institución”, dice el ex director del Imeplan, Alberto Orozco, “entiendo que lleguen con formas nuevas, por ejemplo sin arquitectos en una ciudad que ha tenido por tradición a arquitectos tomando decisiones a nivel ciudad, Mi perfil es de economista, urbanista, yo entiendo la ciudad como un complejo sistema de demandas, en materia de movilidad, salud, acceder al empleo, servicios educativos”, explica.

 

“Que la ciudad demande, que presione. Es el momento para que las ONG´s presionen desde abajo, y generen un modelo más inteligente, uno donde jurídicamente sea obligatorio planear a veinticinco años”, dice el empresario Jesús García Rojas. “Aquí llegamos y de la chingada, todo a la basura; dura tres años, en uno lo piensas, en otro lo echas a andar y al cuarto ya lo tiraron. La idea es que no importe qué partido político gane, simplemente le va a tocar hacer lo que le corresponde de acuerdo a la etapa del plan.”

 

El derecho a la ciudad es el derecho a los servicios básicos de la ciudad, si no se tiene agua, no hay drenaje, transporte, iluminación, si no se cuenta con espacio público, entonces no se cumple ese derecho. Si el municipio brinda lo mínimo básico, entonces “ya cada quien decide cómo vive, y si es desordenado o sucio es un tema de cada quien. La ciudad no cambia a las sociedades, las sociedades son como son y se ajustan a la ciudad”, dice el diseñador industrial y maestro en urbanismo Gustavo Gómez Peltier.

 

–¿Crees que un gobierno municipal debe generar un cambio en la cultura de la sociedad que gobierna? –le pregunto a Gustavo.

 

–Sí, pero a través de qué lo haces. Primero tienes que poner la base que son los servicios, el acceso a la ciudad, y a partir de ahí construyes el resto. Necesitas una base para construir.

 

–En tres años de una gestión municipal no conviene hablar de derecho a la ciudad, de la necesidad de brindar servicios, porque no vende tanto.

 

–No vende, no te da tiempo ni el dinero y no vas a ver los resultados. A menos que lo vendas bien. Se trata de que todos van a tener lo mínimo básico, y a partir de ahí construimos una idea.

 

Existen tantas visiones de ciudad como personas que la conforman, la idea de ciudad es la conjunción consensuada de las visiones. Las visiones de las autoridades en turno mueren cada seis o tres años, una visión consensuada y socializada puede tener el poder de permanecer a lo largo del tiempo y de las gestiones municipales indistintamente del poder político que las ocupe. “El problema es cómo construyes esa idea de ciudad. La puedes construir mediante la imposición, la socialización o a través del plan, la norma, no sé; esa es la gran pregunta: ¿Cómo creas esa idea de ciudad donde ricos, pobres, los que viven abajo o arriba, compartan una idea de ciudad?”, se cuestiona Gómez Peltier.

 

No hay un proyecto político capaz de defender y promover el derecho a la ciudad por sí mismo. Es necesario un equilibrado acuerdo entre los intereses económicos y políticos de actores gubernamentales y empresariales con contrapesos reales de los habitantes. Las ciudades deben responder a las necesidades humanas que tienen las personas que las conforman, y no desarrollar únicamente las funciones que le son más útiles a los poseedores de grandes capitales, como que los espacios urbanos se privaticen, que predominen las industrias y los espacios mercantiles, o que la vida colectiva esté predominantemente mediada por el consumo.

 

Necesitamos hablar menos de visiones y más de derechos. La ciudad no puede vivir ni de nostalgia, ni de identidad, asegurar los derechos requiere más que voluntad política o la promoción mediática de acciones gubernamentales. Es necesario un proceso de gobierno pedagógico y transparente, comprender los límites de quienes gobiernan los municipios metropolitanos y reconocer las múltiples identidades y necesidades de las personas que hacemos la ciudad, reconocer nuestro derecho de hacer ciudad.

 

En el ensayo Gobernar en bicicleta, Jesús Silva-Herzog Márquez escribe, refiriéndose al filósofo conservador Michael Oakeshott, sobre el abuso discursivo de la acción política: “Como el ajo del cocinero, el poder debe usarse con tanto comedimiento que sólo su ausencia se note. El gobierno aparece entonces como la pimienta indispensable; como un elemento de salud pública tan importante, dice (Oakeshott), como la risa lo es para la felicidad. El gobierno no nos conduce al paraíso ni un chiste nos enseña la verdad profunda del universo; pero el primero nos salva del infierno de la guerra civil y el segundo nos salva de la estupidez solemne. Ese es su llamado: no ensalzar jamás la política.”

BIBLIOGRAFÍA

2

Eduardo López Moreno. (2001). La cuadrícula. Guadalajara, Jalisco: UDG e ITESO.

3

Daniel Vázquez Aguilar (1989). Guadalajara: Ensayos de una interpretación. Guadalajara, Jalisco: Colegio de Jalisco.

Imeplan (2015). Área metropolitana de Guadalajara. Expansión urbana. Análisis y prospectiva: 1970-2045. Guadalajara, Jalisco: Imeplan.

Jesús Silva-Herzog Márquez (2006). La idiotez de lo perfecto (45-72). Ciudad de México, México: Fondo de Cultura Económica.

Luis Felipe Cabrales (2010). El de atrás paga: el modelo metropolitano de Guadalajara. En La reinvención de la metrópoli (75-96). Zapopan, Jalisco: El Colegio de Jalisco.

Patricia Arias (2010). De ciudad a metrópoli. La sustentabilidad social en dos momentos de la historia urbana de Guadalajara. En La reinvención de la metrópoli.(25-52). Zapopan, Jalisco: El Colegio de Jalisco.

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